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解讀:《省人民政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》

  《湖北省人民政府政策文件解讀實施方案的通知》(鄂政辦函〔2019〕38號),現就《省人民政府辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的實施意見》(鄂政辦發〔2019〕25號,以下簡稱《實施意見》)解讀如下:

  一、《實施意見》出臺的背景和重要意義

  行政規范性文件是行政機關依法行政的重要依據,覆蓋行政管理的各個領域,也就是俗稱的“紅頭文件”。近年來,全省各級政府和省政府各部門對行政規范性文件合法性審核工作日益重視,取得一定成效。但同時,在推進合法性審核機制工作方面也存在一些問題。比如,有的對完善行政規范性文件合法性審核機制重要作用的認識還不到位,有的對行政規范性文件制定主體和范圍不明確,有的審核程序不規范、審核標準不統一,有的審核工作銜接機制不嚴密,還有些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴重制約了合法性審核機制作用的發揮,導致實踐中經常會出現一些“奇葩”文件,引起公眾和社會輿論批評。全面推行行政規范性文件合法性審核機制,是推進依法行政、建設法治政府的必然要求,有利于維護國家法制統一、政令統一,有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關嚴格規范公正文明執法,有利于保障人民群眾合法權益。對堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。省政府辦公廳印發的《實施意見》,是結合湖北實際認真貫徹落實國務院辦公廳《關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(國辦發〔2018〕115號),對建立健全行政規范性文件合法性審核機制的具體內容作出了具體規定,旨在有效解決“誰來審”“審什么”“怎么審”等問題。

  二、《實施意見》給出的行政規范性文件界定辦法

  依據《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》(國辦發〔2018〕37號)對行政規范性文件的定義,行政機關制定發布的決定、公告、通告、意見、通知,以及標題采用“規定”“辦法”“細則”“規范”“規程”“規則”等字樣的公文,一般情況下屬于行政規范性文件。這次在《實施意見》中又對行政規范性文件的范圍作出了排除性規定,明確指出行政機關內部執行的管理工作制度、機構編制、會議機要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等15類事項的文件,不納入合法性審核范圍。同時,也規定了可納入合法性審核范圍的5種特殊事項文件。強調要結合本地本部門工作實際,開展對行政規范性文件界定方法的探索和研究,及時制定科學、簡便、有效的行政規范性文件界定操作指引,為行政規范性文件管理和合法性審核工作創造有利條件,力爭做到凡涉及公民、法人和其他組織權利義務的行政規范性文件,均納入合法性審核范圍,確保全覆蓋,應審必審。

  三、《實施意見》對行政規范性文件“誰來審”、“審什么”的規定

  《實施意見》規定,縣級以上人民政府司法行政部門及縣級以上人民政府部門法制機構,是本級政府和政府部門的法定的行政規范性文件合法性審核機構。以縣級以上人民政府或者其辦公機構名義印發的行政規范性文件,由同級人民政府司法行政部門進行合法性審核;以縣級以上人民政府部門名義印發的行政規范性文件,由本部門法制機構進行合法性審核;縣級以上人民政府部門起草、冠經本級人民政府同意以部門名義印發的行政規范性文件,由本部門法制機構先進行合法性審核,同級人民政府司法行政部門再進行合法性復核;鄉鎮人民政府及街道辦事處已明確專門審核機構或者具有法律專業素質的專門審核人員的,由本單位進行行政規范性文件合法性審核;未明確專門審核機構和專門審核人員的,統一由縣(市、區)人民政府確定的審核機構進行審核。

  各級審核機構要依法嚴格審核以下內容:制定主體是否合法;是否超越制定機關法定職權;內容是否符合憲法、法律、法規、規章和國家政策規定;是否違法設立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項;是否違法增加辦理行政許可事項的條件,規定出具循環證明、重復證明、無謂證明的內容;是否存在沒有法律、法規依據作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的情形;是否存在沒有法律、法規依據作出增加本單位權力或者減少本單位法定職責的情形;是否存在違法制定含有排除或者限制公平競爭內容的措施,違法干預或者影響市場主體正常生產經營活動,違法設置市場準入和退出條件;是否違反行政規范性文件制定程序。審核機構要根據不同情形提出合法、不合法、應當予以修改的書面審核意見。

  四、《實施意見》對行政規范性文件合法性審核工作流程的規定

  為解決報送材料不完備、報送程序不一致和審核時限不明確等問題,主要從三個方面作出規定:一是明確了起草單位報送合法性審核的材料要求。擬送合法性審核的行政規范性文件,其送達的材料應當包括起草機關負責人簽批的送審意見、制定機關辦公機構對行政規范性文件進行合法性審核的意見、文件送審稿及說明、制定文件所依據的法律法規規章和政策規定、有關行政措施的預期效果和可能產生的風險、征求意見及意見采納情況、起草部門的合法性審核意見、其他有關材料等。二是規范報送審核程序。制定機關辦公機構在對制定該文件的必要性、可行性、合理性和材料的完整齊備性、規范性進行審查的基礎上,符合要求的,轉送審核機構進行合法性審核,不符合要求的,退回起草機關補充完善。行政規范性文件合法性審核機構無特殊事由,應及時受理并審核。審核機構要求起草機關當面溝通、詢問或重新修改文件、補正程序、補充材料的,起草機關應予積極配合。三是明確規定合法性審核時限。合法性審核時間一般不少于5個工作日,最長不超過15個工作日(補充征求意見、組織論證、聽證、返回起草單位修改補充的時間不計算在合法性審核時限內),特殊情形下,按《湖北省行政行政規范性文件管理辦法》(省政府令第379號)第十八條規定辦理。

  五、《實施意見》對提升行政規范性文件審核質量和效率的規定

  審核機構應根據工作需要,靈活運用多種方式進行合法性審核,以提高質量和效率。對影響面廣、情況復雜、社會關注度高、法律疑難度大的行政規范性文件,要在書面征求意見的基礎上,采取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面意見。要建立健全專家協助審核機制,組建行政規范性文件合法性審核專家庫,充分發揮政府法律顧問、公職律師和有關專家作用。必要時也可采取政府購買服務的方式,聘請有資質的第三方進行行政規范性文件合法性審核。要依托政府或者部門政務內網,搭建合法性審核管理信息平臺,使之與公文管理系統相銜接,實現電子審核一體化和平臺互聯互通。要積極開發智能型自動合法性審核輔助系統,推動合法性審核工作標準化作業,革新審核方式。建立合法性審核臺賬,對已審核的行政規范性文件實行動態化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制,充分利用大數據技術和資源,加強對審核數據的統計分析,推動信息共享和整合,切實提高審核實效。

  六、《實施意見》關于行政規范性文件審核責任的規定

  要實行行政規范性文件合法性審核工作責任制,厘清行政規范性文件制定機關、起草機關、制定機關辦公機構、合法性審核機構的工作職責,以充分發揮合法性審核機制對確保行政規范性文件合法有效的把關作用,不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經合法性審核或者經審核不合法的文件,不得提交集體審議。審核機構未嚴格履行審核職責導致行政規范性文件違法,造成嚴重后果的,依紀依法追究合法性審核有關責任人員的責任;未經合法性審核或者不采納合法性審核意見導致行政規范性文件違法,造成嚴重后果的,依紀依法追究有關責任人員的責任。

  七、《實施意見》對各地各部門貫徹落實的具體要求

  為確保合法性審核機制落到實處,切實發揮保障行政規范性文件合法有效的積極作用,《實施意見》主要從組織領導、能力建設、指導監督等三個方面,提出了貫徹落實要求。一是加強組織領導。全省各級政府及其部門作為行政規范性文件合法性審核主體,要自覺把行政規范性文件合法性審核工作置于依法行政工作全局中謀劃,納入重要工作日程,及時研究解決工作中的重要問題。要組織開展行政規范性文件制定主體清理,在對行政規范性文件制定主體備案登記的基礎上,統一編制行政規范性文件制定主體清單并公示,提請社會各界進行監督。要督促建立完善有關制度,細化具體措施,明確責任分工和時間進度,定期不定期檢查,確保落實到位。二是注重能力建設。全省各級政府及其部門要通過設立專門工作機構或者明確相關機構負責合法性審核工作,建立健全定期培訓和工作交流制度,多形式開展業務學習和經驗交流等途徑,不斷加強合法性審核人員正規化、專業化、職業化建設,認真落實審核責任,確保合法性審核工作有部門承擔、有專人負責。三是強化指導監督。要將行政規范性文件合法性審核機制建設情況納入法治政府建設督察內容,將行政規范性文件合法性審核工作納入法治政府建設考核評價體系,建立情況通報制度,對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵,對工作開展不力的及時督促整改,對工作中出現問題造成不良后果的依紀依法問責。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導監督,發現問題及時糾正。審核機構要建立健全統計分析、規范指導、溝通銜接、問題通報等制度,加強共性問題研究,定期向制定機關、起草單位通報本地區、本部門合法性審核情況和存在的問題,切實提高行政規范性文件質量。

  八、《實施意見》對全省司法行政部門組織貫徹落實工作提出的具體措施

  全面推行行政規范性文件合法性審核機制建設工作已列入全省2019年法治政府建設督察任務和考評指標體系。全省各級司法行政部門負責組織協調、統籌推進、督促指導本《實施意見》的貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況,督促檢查指導行政規范性文件合法性審核機制建設,總結交流推廣工作經驗,研究協調解決共性問題。貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項請及時報省司法廳。

責任編輯:蔡佳圓

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